« Etre capable d’arrêter la circulation à Pékin et à Moscou », tel était le profil proposé par David Miliband, ministre britannique des affaires étrangères, pour l’un des deux nouveaux postes créés par le traité de Lisbonne, celui de président permanent du Conseil européen (un mandat de deux ans et demi, renouvelable une fois), l’autre étant celui de Haut représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité. Il pensait évidemment à son ami Tony Blair, soutenu jusqu’au dernier moment par Gordon Brown, son successeur au 10 Downing Street.
En fait, la candidature Blair était par avance « plombée » par le soutien de l’ancien premier ministre à George Bush, et notamment à l’invasion de l’Irak qui a débouché sur le fiasco que l’on connaît. Surtout, elle ne correspondait pas au portrait-robot du président du Conseil européen que les dirigeants des grands Etats avaient en tête, et qui correspondait davantage à celui d’un président de séance dégageant des consensus lors d’une réunion qu’à une figure de haute volée au plan international. Le paradoxe est que telle était précisément la position de Londres. Alors pourquoi avoir proposé Tony Blair ?
Aucune des deux réponses possibles n’est vraiment à l’avantage de Gordon Brown : ou bien il savait parfaitement que son ancien rival n’avait aucune chance de l’emporter, et cela ne lui coûtait donc rien de le défendre ; ou bien il voulait « atlanticiser » encore davantage l’Union européenne en plaçant à sa fonction la plus en vue un inconditionnel des « relations spéciales » avec les Etats-Unis. Les mauvais esprits auront remarqué que David Miliband, blairiste entre les blairistes, pensait à faire « arrêter la circulation » dans les capitales de la Chine et de la Russie, mais pas à Washington ou à New-York…
Le 19 novembre, en nommant l’actuel premier ministre belge, Herman Van Rompuy, président du Conseil européen, les chefs d’Etat et de gouvernement des Vingt-Sept ont réussi le tour de force de satisfaire à la fois les partisans de la supranationalité (le nouveau promu est un fédéraliste convaincu, pas seulement pour son pays) et les tenants de l’intergouvernementalité : on voit mal, en effet, le parfait inconnu hors de Belgique qu’est M. Von Rompuy faire de l’ombre à Gordon Brown, Angela Merkel ou Nicolas Sarkozy. Sa personnalité et le contenu qu’il donnera à une fonction définie de manière très générale par le traité de Lisbonne, restent cependant à découvrir.
Cela est encore plus vrai de la nouvelle Haute représentante, Catherine Ashton, à peine connue dans son propre pays, le Royaume-Uni, où elle ne s’est jamais présentée à une élection. Il y a un an, elle avait été désignée par Gordon Brown pour remplacer à Bruxelles le commissaire Peter Mandelson, rappelé au gouvernement. Ce faisant, le premier ministre obtient bien davantage que ce qu’il avait fait semblant de perdre avec l’échec de la candidature Blair : la haute main britannique sur toute l’action extérieure de l’Union européenne, avec les considérables moyens dont elle est dotée : une sorte de corps diplomatique autonome d’environ 5 000 fonctionnaires et disposant d’un budget annuel de l’ordre de 6 milliards d’euros.
Dans les quelque 130 pays où la Commission dispose déjà d’une délégation, ses budgets de coopération sont très souvent supérieurs au total cumulé de ceux des 27 Etats membres, et ils sont fréquemment utilisés sans la moindre concertation avec les ambassades de ces derniers. Sachant faire leurs comptes, les responsables des pays hôtes ne s’y trompent pas : ils appellent volontiers « ambassadeur » celui ou celle qui est seulement le délégué de la Commission, et non pas le représentant d’un Etat européen inexistant. Désormais, le délégué aura la double légitimité du statut de Catherine Ashton : celle du Conseil, qui l’a nommée, et celle de la Commission, dont elle sera la vice-présidente. De plus, la Haute représentante coordonnera l’activité de ses collègues touchant de près ou de loin aux relations extérieures : les commissaires au commerce, au développement, à la politique de voisinage.
La rationalité de la politique extérieure de l’Union européenne, prise au sens large, y gagnera certainement. Mais, vis-à-vis des pays tiers, la dynamique qui l’impulsera sera celle de la Commission, qui s’y consacre à plein temps, et non pas celle des gouvernements des Etats membres qui ne sont que des intervenants occasionnels. C’est une grande victoire pour l’exécutif bruxellois dont la première préoccupation a toujours été d’échapper à la tutelle des Etats membres, et dont l’ambition est d’être « le » gouvernement de le l’Europe, aussi bien à l’intérieur qu’à l’extérieur des frontières de l’Union …
Bernard CASSEN, Professeur émérite- Université Paris 8
